# 监察体制改革与中国法律体系的完善
原创 瀛洲老道 [ 新潮沉思录 ](javascript:void\(0\);)
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> 昨天到今天，沉思录后台收到不少留言，希望我们谈谈大家都比较关心的新闻。这个我们肯定是没啥好谈的，请理解。只希望大家还是多读历史多学历史唯物主义。我们这代人还真说不上经历过多少历史，总大惊小怪也是不成熟的体现。不过今天我们可以来聊聊另一个容易被忽略和误读的点。
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** ▽ **
昨天下午开始，各网络媒体上开始被这则新闻刷屏。
网上对于该新闻内容的讨论十分热烈，然而好于指点江山者，却对真正的重点视若无睹。那么，在笔者这样一个法律工作者眼里，真正的重点到底是什么呢？
太长不看的可以把下面这句话读三遍：
** 此次提案的重点是：监察体制改革！监察委员会成立！ **
可以毫不夸大的说：此次监察体制改革、监察委员会的建立的意义，在历史上、政治上、法理上的地位绝不低于新中国成立以后的任何一次重大改革。乃至在中国历史上，也足以与清末沈加本等人的修律、明代的废丞相制比肩，甚至直逼战国末期的废分封制。因为其将监察权正式纳入国家权力使其成为组成部门，也标志着一个拥有强大自我监督能力的多权制约政治体系和法律体系的形成。
** 一次对体制机制的理顺 **
在我国现行的法律体系中，人民检察院是法律监督机关，具体到实务中，则包括了侦查监督部门的批准逮捕、公诉部门的审查起诉及抗诉、控告申诉部门等等。而同时，检察院也是贪污贿赂、国家工作人员渎职等职务犯罪的侦查机关，具体在检察院内从事此项工作的是反贪污贿赂局、反渎职侵权局，也就是《人民的名义》里面侯亮平的那个部门。
现行这样的体制背景下，很容易陷入一些法理上的难题：作为法律监督机关的检察院，其自身却同时也是《刑事诉讼法》理论上的侦查机关，即使其内部的职能划分是如此的分明，但其整体却以一种“既是拳击手又是裁判员”、“既是生产者又是检验员”的尴尬姿态出现。同时，检察机关作为司法机关，又与作为执法机关的公安机关同样拥有涉刑案件的侦查权，那么作为司法权的“检察权”实则也包括了执法权的成分，
**这也造成了学理界长期的争论。**
** 此处就要隆重推出此次监察体制改革的第一主角：监察委员会。 **
背景是十九大以后监察体制改革试点在全国的全面推行，而此前北京、山西、浙江三个省市已先行试点。
监察体制改革，概括的说就是：权力上，将职务犯罪的侦查权从检察机关剥离，并入监察权的范畴；机制上，将原本与党的纪律检察机关合署的监察部门（此前属于行政机关）与检察院的职务犯罪侦查部门吸收合并，从行政机关中剥离出来，成立由人大产生、与行政及司法机关并列的全新门类：监察委员会。
也就是说，检察机关专注司法监督，而原先的监察部、厅、局吸收了原先检察院的职务犯罪侦查职能，升级成了监察委员会。
而在这里，不得不提那个和我们的主角监察委合署的重要部门：纪律检查委员会，简称纪委。
众所周知，纪律检查委员会作为党内部的执纪监督部门，是在党内部的纪律检查部门。
同时，不论是2016年前后的《中国共产党纪律处分条例》，党的纪律都和国家法律有交叉之处，也就是说，当一个既是党员又是国家工作人员的人如果涉嫌职务犯罪，那么其将面临的既包括刑诉法层面的侦查，也包括了党纪层面的调查，而在这里，就会出现了党内部执纪和法律上的侦查出现重合。
** 此处就不得不提一个已执行多年的制度：“两规，两指”措施。 **
“两规、两指”措施也就是坊间所谓的“双规”的规范称呼，系纪委-
监察局的一项调查措施，“两规”针对的是党员，“两指”针对的是监察对象。其的出现和存在是基于一定的历史背景和客观需要，其中一项重要的功能就是：对检察院职务犯罪侦查的补充。即在检察院对涉嫌职务犯罪的对象在极其有限的询问、拘留、监视居住等措施和手段之外，以党组织内部调查违纪的方式进行调查，客观上大大丰富了调查手段和时间长度，在多年来的全国反腐工作上立下了汗马功劳，这是无可否认的。但其也面临一系列法理争议和现实问题:
** 首先就是对人身自由的限制的争议。 **
“两规、两指”所绕不开的争议，就是客观上对被调查对象人身自由的限制，而这种人身限制，却又缺乏法律的明确授权，虽然部分学者提出过“党员让度权利”的学理观点，但在其合法性上向来富有争议。
** 其次是其产生证据的地位。 **
党纪调查活动中产生的证据在司法中的证据地位如何？“两规、两指”中采集的证据自然无法直接转换为刑事诉讼法法层面的证据，因此，在实务中大量存在“两规、两指“措施结束后，将被调查对象移送检察院后，由检察院重新固定证据。在客观上也极大增加了工作量，乃至大量的翻供、反复的风险。
** 再次是对象的问题。 **
与公安机关、检查机关的讯问、询问不同，“两规、两指”措施可针对党员和监察对象。但对涉案的非党员非监察对象，就很容易陷入“难以采取措施”的窘境，而客观上，在职务犯罪中的一些重要证人、共同犯罪嫌疑人往往都属于这个集合中。
因此在实务中，大量存在着纪委和检察院组成专案组联合办案的情况。
监察体制改革恰是解决这一问题的关键。
不仅解决检察院双重身份的问题，也将侦查权由监察权吸收，形成调查权，成立对职务犯罪具有名正言顺调查权的监察委；又将富有争议的“两规、两指“结束历史使命，由法律授权的留置措施替代。在调查措施结束后，再移交检察院进行审查起诉。
同时，纪委仍然可以党的纪律检查机关的身份对党员进行监督执纪，并行不悖，所谓“上帝归上帝、凯撒归凯撒。”
** 当代法律体系形成里程碑 **
在中国法制史中，秦代就设置“御史大夫”，与丞相、太尉合称“三公”，职能为监察百官，此后，又有监察院、督查院的机构。辛亥革命之后，又有“五权宪法“理念，其中就将“监察权”列为其中，
**因此重监察本就为我国法制之传统。**
新中国成立后，我国的政治体制和法律体系的改革经历长期的摸索、挫折、探索过程。
**现今在法理学上，甚至尚未真正对当今中国的法律体系属于何门何派有个最终的定论，**
历史上曾有的中华法系是否消亡尚有争议，现今又是“社会主义法系，又深受大陆法系影响”等绕口的表述，“社会主义法治理念”虽被写入教材、编入司法考试的同时却又在学界饱受争议。
**其中既有意识形态和利益的因素，又有不得不承认的客观现状，就是我们的法律体系尚未真正定型。**
纵观古今中外，法律体系的定型除了有扎实的理论基础，还必须基于庞大繁杂的历史传承、经济基础、政治因素、社会环境等等多方面，
**一套成熟的体制绝不会诞生于几个人的拍脑袋或市井舆论的大言不惭。**
曾有人以“高宠挑滑车“的典故来形容曾经辉煌一时的中华法系，指出中华法系乃至中华文明在面对近代无数次的外来冲击时就如挑开数量滑车后最终力竭而亡的高宠，直至清末的修律，被认为是中华法系时代的结束。
辛亥革命以来，说东拼西凑也罢、说邯郸学步也罢、说摸着石头过河也罢，就如文化领域，法律体系也经历了漫长而痛苦的学习、借鉴、继承、转换、试错的过程，直到新中国成立后至今，
**我国的法律体系可谓杂合了苏联的社会主义法律体系、欧洲大陆法系影响、中国传统法制理念等诸多元素。但要对整个体系一言以蔽之却十分困难，**
如说道对历史的传承和继承是多少，似乎更难以言明：说继承，中华法系似乎已经消亡了；说彻底革命了，但传统法制思维的烙印在民间乃至庙堂都难以抹去。
众所周知，西方无论是英美法系还是大陆法系虽有不同传承发展背景，但基于近代资本主义革命理论的“分权“体系是几乎没有争议的——虽然现今已有学者对“三权分立”的译法提出质疑，但“制约、平衡”理念以及立法、行政、司法作为出镜率最高的三大主角也都是无可否认。但现今西方意识形态下的政治体制虽各有不同，但都难以回避一个客观问题：对国家权力的监督是否真正落实？
2008年，马英九当选台湾地区领导人，不少人曾不吝溢美之词，觉得是民意的胜利，觉得台湾看到了希望，一些媒体乘机为台湾的“民主选举”大唱赞歌，似乎选下了民进党是民意的表达，然而8年后，国民党却以失败收场，毫无争议的台独分子蔡英文当选，而如今台湾怎么个样子大家都知道。
也就是说：民众只能一次又一次的去寄希望于下一次选举、下一届政府，去赌自己之后的命运，然而却似乎没有太大的力量去监督现今的政府甚至改变身边的现状。
此次建议中，将人民代表大会作为立法部门产生的行政机关、审判机关、检察机关中又加入监察机关，且位列审判机关之前，显然释放出如下信号：对监察机关的十分重视，并将监察权列为几大权之一。
而监察权的存在不仅仅包括了日常的监督，也拥有了犯罪的调查权，又解决了体制机制上的冲突，可谓史上最强的紧箍咒。同时，“重监察”的特色也鲜明地显示着对中国传统法制理念这一重要传统的继承、改造。同时也试图树立这么个信念：权力不仅由人民产生，更要被监督。
中国传统法制乃至整个中华法系不光在史书中，其仍然深刻影响着中国人的社会、思维和生活， **既有辉煌伟大的创举，也有早已不适合时代的部分，**
而监察制度就可视作是一个火种，正期待涅槃重生，焕发新的生命，成为正在不断成形中的、中国自己的、新的法律体系的组成部分。
** 参考文献： **
1、林海：《中华法系消亡了吗》
2、郝铁川：《监察委员会设立的意义及应注意的问题》
3、张绍杰：《浅析国家监察委员会若干问题》
4、《全国人大常委会在北京市、山西省、 浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》
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网上对于该新闻内容的讨论十分热烈，然而好于指点江山者，却对真正的重点视若无睹。那么，在笔者这样一个法律工作者眼里，真正的重点到底是什么呢？
太长不看的可以把下面这句话读三遍：
** 此次提案的重点是：监察体制改革！监察委员会成立！ **
可以毫不夸大的说：此次监察体制改革、监察委员会的建立的意义，在历史上、政治上、法理上的地位绝不低于新中国成立以后的任何一次重大改革。乃至在中国历史上，也足以与清末沈加本等人的修律、明代的废丞相制比肩，甚至直逼战国末期的废分封制。因为其将监察权正式纳入国家权力使其成为组成部门，也标志着一个拥有强大自我监督能力的多权制约政治体系和法律体系的形成。
** 一次对体制机制的理顺 **
在我国现行的法律体系中，人民检察院是法律监督机关，具体到实务中，则包括了侦查监督部门的批准逮捕、公诉部门的审查起诉及抗诉、控告申诉部门等等。而同时，检察院也是贪污贿赂、国家工作人员渎职等职务犯罪的侦查机关，具体在检察院内从事此项工作的是反贪污贿赂局、反渎职侵权局，也就是《人民的名义》里面侯亮平的那个部门。
现行这样的体制背景下，很容易陷入一些法理上的难题：作为法律监督机关的检察院，其自身却同时也是《刑事诉讼法》理论上的侦查机关，即使其内部的职能划分是如此的分明，但其整体却以一种“既是拳击手又是裁判员”、“既是生产者又是检验员”的尴尬姿态出现。同时，检察机关作为司法机关，又与作为执法机关的公安机关同样拥有涉刑案件的侦查权，那么作为司法权的“检察权”实则也包括了执法权的成分，
**这也造成了学理界长期的争论。**
** 此处就要隆重推出此次监察体制改革的第一主角：监察委员会。 **
背景是十九大以后监察体制改革试点在全国的全面推行，而此前北京、山西、浙江三个省市已先行试点。
监察体制改革，概括的说就是：权力上，将职务犯罪的侦查权从检察机关剥离，并入监察权的范畴；机制上，将原本与党的纪律检察机关合署的监察部门（此前属于行政机关）与检察院的职务犯罪侦查部门吸收合并，从行政机关中剥离出来，成立由人大产生、与行政及司法机关并列的全新门类：监察委员会。
也就是说，检察机关专注司法监督，而原先的监察部、厅、局吸收了原先检察院的职务犯罪侦查职能，升级成了监察委员会。
而在这里，不得不提那个和我们的主角监察委合署的重要部门：纪律检查委员会，简称纪委。
众所周知，纪律检查委员会作为党内部的执纪监督部门，是在党内部的纪律检查部门。
同时，不论是2016年前后的《中国共产党纪律处分条例》，党的纪律都和国家法律有交叉之处，也就是说，当一个既是党员又是国家工作人员的人如果涉嫌职务犯罪，那么其将面临的既包括刑诉法层面的侦查，也包括了党纪层面的调查，而在这里，就会出现了党内部执纪和法律上的侦查出现重合。
** 此处就不得不提一个已执行多年的制度：“两规，两指”措施。 **
“两规、两指”措施也就是坊间所谓的“双规”的规范称呼，系纪委-
监察局的一项调查措施，“两规”针对的是党员，“两指”针对的是监察对象。其的出现和存在是基于一定的历史背景和客观需要，其中一项重要的功能就是：对检察院职务犯罪侦查的补充。即在检察院对涉嫌职务犯罪的对象在极其有限的询问、拘留、监视居住等措施和手段之外，以党组织内部调查违纪的方式进行调查，客观上大大丰富了调查手段和时间长度，在多年来的全国反腐工作上立下了汗马功劳，这是无可否认的。但其也面临一系列法理争议和现实问题:
** 首先就是对人身自由的限制的争议。 **
“两规、两指”所绕不开的争议，就是客观上对被调查对象人身自由的限制，而这种人身限制，却又缺乏法律的明确授权，虽然部分学者提出过“党员让度权利”的学理观点，但在其合法性上向来富有争议。
** 其次是其产生证据的地位。 **
党纪调查活动中产生的证据在司法中的证据地位如何？“两规、两指”中采集的证据自然无法直接转换为刑事诉讼法法层面的证据，因此，在实务中大量存在“两规、两指“措施结束后，将被调查对象移送检察院后，由检察院重新固定证据。在客观上也极大增加了工作量，乃至大量的翻供、反复的风险。
** 再次是对象的问题。 **
与公安机关、检查机关的讯问、询问不同，“两规、两指”措施可针对党员和监察对象。但对涉案的非党员非监察对象，就很容易陷入“难以采取措施”的窘境，而客观上，在职务犯罪中的一些重要证人、共同犯罪嫌疑人往往都属于这个集合中。
因此在实务中，大量存在着纪委和检察院组成专案组联合办案的情况。
监察体制改革恰是解决这一问题的关键。
不仅解决检察院双重身份的问题，也将侦查权由监察权吸收，形成调查权，成立对职务犯罪具有名正言顺调查权的监察委；又将富有争议的“两规、两指“结束历史使命，由法律授权的留置措施替代。在调查措施结束后，再移交检察院进行审查起诉。
同时，纪委仍然可以党的纪律检查机关的身份对党员进行监督执纪，并行不悖，所谓“上帝归上帝、凯撒归凯撒。”
** 当代法律体系形成里程碑 **
在中国法制史中，秦代就设置“御史大夫”，与丞相、太尉合称“三公”，职能为监察百官，此后，又有监察院、督查院的机构。辛亥革命之后，又有“五权宪法“理念，其中就将“监察权”列为其中，
**因此重监察本就为我国法制之传统。**
新中国成立后，我国的政治体制和法律体系的改革经历长期的摸索、挫折、探索过程。
**现今在法理学上，甚至尚未真正对当今中国的法律体系属于何门何派有个最终的定论，**
历史上曾有的中华法系是否消亡尚有争议，现今又是“社会主义法系，又深受大陆法系影响”等绕口的表述，“社会主义法治理念”虽被写入教材、编入司法考试的同时却又在学界饱受争议。
**其中既有意识形态和利益的因素，又有不得不承认的客观现状，就是我们的法律体系尚未真正定型。**
纵观古今中外，法律体系的定型除了有扎实的理论基础，还必须基于庞大繁杂的历史传承、经济基础、政治因素、社会环境等等多方面，
**一套成熟的体制绝不会诞生于几个人的拍脑袋或市井舆论的大言不惭。**
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辛亥革命以来，说东拼西凑也罢、说邯郸学步也罢、说摸着石头过河也罢，就如文化领域，法律体系也经历了漫长而痛苦的学习、借鉴、继承、转换、试错的过程，直到新中国成立后至今，
**我国的法律体系可谓杂合了苏联的社会主义法律体系、欧洲大陆法系影响、中国传统法制理念等诸多元素。但要对整个体系一言以蔽之却十分困难，**
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众所周知，西方无论是英美法系还是大陆法系虽有不同传承发展背景，但基于近代资本主义革命理论的“分权“体系是几乎没有争议的——虽然现今已有学者对“三权分立”的译法提出质疑，但“制约、平衡”理念以及立法、行政、司法作为出镜率最高的三大主角也都是无可否认。但现今西方意识形态下的政治体制虽各有不同，但都难以回避一个客观问题：对国家权力的监督是否真正落实？
2008年，马英九当选台湾地区领导人，不少人曾不吝溢美之词，觉得是民意的胜利，觉得台湾看到了希望，一些媒体乘机为台湾的“民主选举”大唱赞歌，似乎选下了民进党是民意的表达，然而8年后，国民党却以失败收场，毫无争议的台独分子蔡英文当选，而如今台湾怎么个样子大家都知道。
也就是说：民众只能一次又一次的去寄希望于下一次选举、下一届政府，去赌自己之后的命运，然而却似乎没有太大的力量去监督现今的政府甚至改变身边的现状。
此次建议中，将人民代表大会作为立法部门产生的行政机关、审判机关、检察机关中又加入监察机关，且位列审判机关之前，显然释放出如下信号：对监察机关的十分重视，并将监察权列为几大权之一。
而监察权的存在不仅仅包括了日常的监督，也拥有了犯罪的调查权，又解决了体制机制上的冲突，可谓史上最强的紧箍咒。同时，“重监察”的特色也鲜明地显示着对中国传统法制理念这一重要传统的继承、改造。同时也试图树立这么个信念：权力不仅由人民产生，更要被监督。
中国传统法制乃至整个中华法系不光在史书中，其仍然深刻影响着中国人的社会、思维和生活， **既有辉煌伟大的创举，也有早已不适合时代的部分，**
而监察制度就可视作是一个火种，正期待涅槃重生，焕发新的生命，成为正在不断成形中的、中国自己的、新的法律体系的组成部分。
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1、林海：《中华法系消亡了吗》
2、郝铁川：《监察委员会设立的意义及应注意的问题》
3、张绍杰：《浅析国家监察委员会若干问题》
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