# 基层不能再背锅
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文 | 刘梦龙
岁末年终，又到了各个部门总结的时候了，也正是基层最忙碌的时候。今天我们来说说基层，这是了解当代中国绝佳的一个窗口，今后我们还会陆续谈到当代基层更具体的一些话题。
基层政府的工作千头万绪，具体说可以分出三种主要职能，服务、治理、建设。三点是一个比较稳定的支撑点，所谓三足鼎立，而现在我们普遍存在的问题是这个鼎一般都只有两只脚支愣着，第三条腿是摆设，难免有些晃晃悠悠，这里出了问题的就是治理这只脚。
当代基层的这种治理缺失用一个极端的说法，在许多欠发达，乃至二三线地区，差不多出城十里，出乡五里，那就不是王法的范围，是乡贤的领域了。这种治理的缺失是主动放弃的，而且带有明显的上下级分离的特点。我们在城镇范围内是在同时不断强调并强化三个职能的，而我们在城镇之外，就不得不进行必要的取舍，很多时候就是上级的运动如火如荼，下级却像僵尸一样，打一下动一下。你可能看着胃疼，可人家也是有苦衷的。
这个现象的来源，从根子上说是来自长期以来我们的地方政府公司化的倾向，这种以自身利益导向为中心体现到基层政府身上具现为项目导向化。基层政府的职能很多，但行政资源是有限的，而且越是发展不够充分的地区，
**这种匮乏就越严重，就必须把更多的资源集中投入到发展中去。** 更具体的说就是看得见，摸得着的建设中去，那么在其他领域就必须有所取舍。
这里当然有一个问题，为什么缺失的部分是治理。如果从收益的角度说，服务也应该是一个重灾区。实际上我们在很长一段时间里，基层的服务和治理都是缺失，乃至变质的，前者变成牟利的工具，后者变成权力寻租的工具。这里，我们应该感谢十八大以来的力挽狂澜。随着整改力度的不断加强，新媒体时代舆论的去中心化，技术手段带来的多层次监督强化，和扁平化管理，这些都在相当程度上促使基层在服务领域更加守规矩，更加不敢太多为难群众，以免因小失大。
应该承认，当前在直接对群众的服务领域，大部分基层单位还是在逐渐改变了过去那种门难进，脸难看的局面。虽然还存在不少质的问题，比如说公平，效率，但进步还是明显的，至少是已经解决了有无的问题，更多是快慢好坏的问题。这一切都极大稳固了政权，是好事。
之所以服务领域能够得到这么大的改善，除了监督、改革的力度，很大的一个因素在于服务这个职能有一个最广泛的有力监督者，就是一般民众，政府在这个领域的作用又是无可替代的。而治理的缺失与其说缺失不如说让渡，它并非不存在，这就导致大部分人没有太过直接的感受。所以，目前治理领域就还存在很大的问题。
具体的说，就是我们的基层普遍在治理领域存在软和硬的两个问题，更具体的说就是大部分时候不作为，对本该管的事情不管，这是软，而事到临头又往往不顾后果的乱作为，这就是硬。
基层政府的软弱看上去人畜无害，甚至还有某种小政府的味道，很多人可能也觉得谁管都一样，这也是这个问题持续如此久，如此普遍的一个关键。但今天的中国远不到垂拱而治的程度，基层仍然存在大量的事务性工作需要基层单位的规范，弃之不顾只会导致问题的累积。
我们说基层软，我们很多基层干部还不一定同意的，我们该宣传也宣传了，该鼓励也鼓励了，怎么就软了，就放弃治理了？但单纯宣传和引导肯定是不够的，重要的是管起来。长久以来，我们的干部普遍有两种心态。一种是觉得老百姓素质低，简直到了唯利是图的程度，有问题，出事情，稍微引导收买一下，没有过不去的坎，平时不烧香，临时抱佛脚。还有一种又感觉老百姓简直猴精还贪得无厌，一出事就像马蜂窝一样，你又实在惹不起他，很多事情惹不起，干脆我就躲得起，少做少错，不做不错。
清朝有个军机大臣穆彰阿，他是曾国藩的老师，这人有大本事，可名声不太好，是主和派。他就说过，民至愚而难欺，这比我们的很多领导干部的认识水平要高得多，是带有总结性的。你不要看老百姓在个体上有时候真的不上路，水平见识都低，常识匮乏，但老百姓作为一个整体，在长期来看他的眼睛确实又是雪亮的，自以为是的小算盘是瞒不过老百姓的。
道理是这些道理，我们不妨更具体来谈谈实务，特别是当前基层治理领域问题严重的，群众反应意见比较大的两个领域作为样本。农村规划建设，安全生产，这两个领域，彼此关联，老百姓不满意，基层的干部也不满意，积累的矛盾、出的问题也多。
基层的村建规划可以说是基层做的最多的，但也最矛盾的。城镇建设离不开有序规划，牵涉的利益也几乎没有大过拿地建房子的。所以越靠近县城抓的越严，乡镇大概能抓到集镇。没有哪个乡镇没有做过规划的，但做的好的真不多，我们看很多地方，集镇建设是一做再做，投资以千万计，但你出去五公里可能就乱的像山寨一样。
我们的村建有没有发挥作用，服务职能是有的，现在建房，批地的服务是比以前好多了，国家给农户提供保险。有限的管理职能也是在保障重点区域的，但此外就是瘫痪状态，基本处于民不举官不究的状态。只要不是集镇，不是样板村，遍地违章，只要村里大家不反对，乡镇里就是个形式，要是建的是村民集体的庙也好，祠也好，乡镇主要的作用就是追认和装作没看见。
村建能管的范围很大，关键在于涉及用地，当代中国没有什么比土地更珍贵的，从这个角度说村建的权力是很大。也正因为村建同时兼具了建设，服务，治理三项职能，它身上出现的问题就特别明显。一面，我们看到在那些上级领导看不到的领域村建的日常规划治理职能处于失效的状态，另一面，在那些建设重点的领域，项目相关的领域，基层政府又以绝对的强硬意志在短时间内突击推动，这就是我们熟悉的征迁工作，软和硬，这里两者构成了鲜明的对比。
之所以这样，村建正因为牵涉的利益太重，容易引起大问题，所以基层不敢不服务，但一旦遭遇到问题，就往往更愿意掂量掂量。这就导致很多时候我们为了维稳的需要，宁可睁一只眼闭一只眼。尤其是我们很多基层单位执法力量几乎为零，不敢拆，也拆不动。虽然基层村建作为一种日常工作部分职能几乎瘫痪，但一旦遭遇项目，作为基层权力的具现，往往通过高配和集中多部门力量来解决，人多，资金多，顾忌也少，因为这涉及到领导干部的仕途问题，是根本问题，往往又是由上级部门推动的，悠悠万事，唯此为大。
而一旦涉及建设和生产领域，我们就不可避免的要谈到安全问题。类似于村建，是局部失能，多少还有硬的时候，而安全领域几乎就没有硬的时候。这里有两种常见的情形，一种是为蛮干背锅，特别是出现在大型项目，地方利益相关的项目上，为了赶时间，为了节约成本，甚至单纯就是管理不到位。这种情况下，基层往往是难受的，因为按照当前的规定，基层负有属地责任，但这样的大型项目是上级推动的，你让一个乡镇单位去对省市的重点项目负责，这是强人所难。
而且这里面有个很大的窟窿，虽然一般这种项目会指定专门的公司负责，某种程度上也是为基层分责，可一旦遇到不合规，不合理的地方，又往往会把责任丢给基层。比如说临时设置的采石场，弃渣场，这类属于都不好处理，甚至本身就是违规建设，又势在必行的部分丢给下级部门，以此来撇清上级的责任。
**这对基层来说，就只有背锅一个职能，这时候属于基层没法不软。**
还有一种则是基层日常的软弱，那就是对辖区内安全管理责任的懈怠。这种懈怠乡镇干部有没有习以为常，法不责众，得过且过的心态，肯定是有的，还很普遍。但这里的板子不能都打在乡镇干部身上，很大程度上也是立足于实际情况的。安全生产本身是一个相当专业的领域，我们的不少干部不是不想管，哪怕确实管不过来，他也知道，人命关天，没有什么比这个更重要的，但很多时候确实能力有限，不会管。
我们稍微还能谈管理的，比如说一些小型的工业区，说是管理，但一两个人可能管上百家企业，面面俱到是肯定做不到的，可这样的纯输出部门在资源紧张的乡镇能得到的人员物资是不多的。而这还是比较好的情形，很多二类乡镇，企业可能只有小猫三两只，干部普遍是没有执法权的，一个乡镇可能连执法证都凑不出几张，还分散在不同部门。根本就没有专职的干部，兼职的干部可能一个人代理三四个部门，那就是完全放羊式的。
谈到这里，基层安全生产很多时候显得格外软弱，基层干部是有怨气的。因为不仅仅是不会管，管不过来，也是根本不敢管的问题。基层是人情社会，这就意味着规则往往要让步于关系。大企业虽然惹不起，但他自己有自己的套路，人员反而还好些，反而中小企业对成本的计算则往往到了利令智昏的程度。
有些我们觉得很明显的问题，再外行也能看出的问题，比如说有些设备外壳都没有了，里面飞轮直接在转，工作人员一不留神就卷进去，这么明显的问题很可能长期都得不到矫正。一方面对方已经习以为常，觉得监管是在大惊小怪，在找他麻烦。另一方面你真去矫正整改就会发现从自己主官到上级单位打招呼，说情的人五花八门。
这和是非没有关系，纯粹就是人情。但对基层干部来说，这就是顶雷我去，人情在你，心中的怨气可想而知，也正是这样，基层的安监往往也只有最倒霉，资历最浅的新人来担任，班子分工也是如此，等于是大家轮流顶雷，人人都过一趟鬼门关。这种做法对干部的士气，对工作的看法的影响，可想而知，人人都盼着新的替死鬼，而对实际工作只能听天由命，更不会沉下情绪和精力去作为。
这两个领域其实都反应了同一个问题，我们老说要精简下沉， **但在第一线却明显的是小马拉不动大车。**
有些问题地方确实不想管，有些问题是地方不能管。对地方来说，很多工作是纯负担比如安全监管，有些工作类似于鸡肋比如村建。从领导干部的角度说，他们自然恨不得自己只要赶项目，出成绩，但现实的需要又要求他们去负担服务和治理的功能。
而真正要命的是，随着管理的扁平化，监督力量的下沉，各种一票否决都在使基层斡旋的空间变小，这样的情况下，基层就越来越有一种巧妇难为无米之炊的感慨。反应在基层干部上，就是干部队伍士气不振，得过且过，上级的要求越严格，下级的造假越疯狂。
我们客观的说，有一些负担是基层负担不了的，该垂直管理应该进一步垂直管理，有一些则该强化监督的强化监督。但强化监督的同时，关键是你上级在分摊任务的时候能不能给基层分摊掉责任，
**不要有成绩都是上级的，有责任都是具体执行者的。**
基层背的任务已经很多了，唯独背不起更多的责任，当代基层向上爬的欲望其实并不重，新一代的基层干部其实越来越少上升的冲动，更多是当做一份稳定工作，这种低欲望是整个社会规模的。在这种情况下，再用过去那套激励的办法，没什么大用处，而问题长期得不到解决，干部队伍只能有两种结果，一种是老油条，一种是撂挑子。
但说一千，说一万，我们对基层现在的考评机制是确实有问题的。不能完全以利益导向为中心，要克服过去那种地方公司化的倾向， **重新认知到政府作为政府的职能。**
**绝不能指望把一切没有好处的事情都往外推，**
从养老到教育，这些年这恰恰是我们很多地方政府本能的事情。过去我们太过急于摆脱落后的局面，一切向前，好的地方是发展的加速，而坏处则是上下交征利，一切唯利是图，不顾一切，而现在实在是到了要补课的时候了。
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**往期文章导读：**
[ 《诡秘之主》与维多利亚时代
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这个现象的来源，从根子上说是来自长期以来我们的地方政府公司化的倾向，这种以自身利益导向为中心体现到基层政府身上具现为项目导向化。基层政府的职能很多，但行政资源是有限的，而且越是发展不够充分的地区，
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之所以服务领域能够得到这么大的改善，除了监督、改革的力度，很大的一个因素在于服务这个职能有一个最广泛的有力监督者，就是一般民众，政府在这个领域的作用又是无可替代的。而治理的缺失与其说缺失不如说让渡，它并非不存在，这就导致大部分人没有太过直接的感受。所以，目前治理领域就还存在很大的问题。
具体的说，就是我们的基层普遍在治理领域存在软和硬的两个问题，更具体的说就是大部分时候不作为，对本该管的事情不管，这是软，而事到临头又往往不顾后果的乱作为，这就是硬。
基层政府的软弱看上去人畜无害，甚至还有某种小政府的味道，很多人可能也觉得谁管都一样，这也是这个问题持续如此久，如此普遍的一个关键。但今天的中国远不到垂拱而治的程度，基层仍然存在大量的事务性工作需要基层单位的规范，弃之不顾只会导致问题的累积。
我们说基层软，我们很多基层干部还不一定同意的，我们该宣传也宣传了，该鼓励也鼓励了，怎么就软了，就放弃治理了？但单纯宣传和引导肯定是不够的，重要的是管起来。长久以来，我们的干部普遍有两种心态。一种是觉得老百姓素质低，简直到了唯利是图的程度，有问题，出事情，稍微引导收买一下，没有过不去的坎，平时不烧香，临时抱佛脚。还有一种又感觉老百姓简直猴精还贪得无厌，一出事就像马蜂窝一样，你又实在惹不起他，很多事情惹不起，干脆我就躲得起，少做少错，不做不错。
清朝有个军机大臣穆彰阿，他是曾国藩的老师，这人有大本事，可名声不太好，是主和派。他就说过，民至愚而难欺，这比我们的很多领导干部的认识水平要高得多，是带有总结性的。你不要看老百姓在个体上有时候真的不上路，水平见识都低，常识匮乏，但老百姓作为一个整体，在长期来看他的眼睛确实又是雪亮的，自以为是的小算盘是瞒不过老百姓的。
道理是这些道理，我们不妨更具体来谈谈实务，特别是当前基层治理领域问题严重的，群众反应意见比较大的两个领域作为样本。农村规划建设，安全生产，这两个领域，彼此关联，老百姓不满意，基层的干部也不满意，积累的矛盾、出的问题也多。
基层的村建规划可以说是基层做的最多的，但也最矛盾的。城镇建设离不开有序规划，牵涉的利益也几乎没有大过拿地建房子的。所以越靠近县城抓的越严，乡镇大概能抓到集镇。没有哪个乡镇没有做过规划的，但做的好的真不多，我们看很多地方，集镇建设是一做再做，投资以千万计，但你出去五公里可能就乱的像山寨一样。
我们的村建有没有发挥作用，服务职能是有的，现在建房，批地的服务是比以前好多了，国家给农户提供保险。有限的管理职能也是在保障重点区域的，但此外就是瘫痪状态，基本处于民不举官不究的状态。只要不是集镇，不是样板村，遍地违章，只要村里大家不反对，乡镇里就是个形式，要是建的是村民集体的庙也好，祠也好，乡镇主要的作用就是追认和装作没看见。
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之所以这样，村建正因为牵涉的利益太重，容易引起大问题，所以基层不敢不服务，但一旦遭遇到问题，就往往更愿意掂量掂量。这就导致很多时候我们为了维稳的需要，宁可睁一只眼闭一只眼。尤其是我们很多基层单位执法力量几乎为零，不敢拆，也拆不动。虽然基层村建作为一种日常工作部分职能几乎瘫痪，但一旦遭遇项目，作为基层权力的具现，往往通过高配和集中多部门力量来解决，人多，资金多，顾忌也少，因为这涉及到领导干部的仕途问题，是根本问题，往往又是由上级部门推动的，悠悠万事，唯此为大。
而一旦涉及建设和生产领域，我们就不可避免的要谈到安全问题。类似于村建，是局部失能，多少还有硬的时候，而安全领域几乎就没有硬的时候。这里有两种常见的情形，一种是为蛮干背锅，特别是出现在大型项目，地方利益相关的项目上，为了赶时间，为了节约成本，甚至单纯就是管理不到位。这种情况下，基层往往是难受的，因为按照当前的规定，基层负有属地责任，但这样的大型项目是上级推动的，你让一个乡镇单位去对省市的重点项目负责，这是强人所难。
而且这里面有个很大的窟窿，虽然一般这种项目会指定专门的公司负责，某种程度上也是为基层分责，可一旦遇到不合规，不合理的地方，又往往会把责任丢给基层。比如说临时设置的采石场，弃渣场，这类属于都不好处理，甚至本身就是违规建设，又势在必行的部分丢给下级部门，以此来撇清上级的责任。
**这对基层来说，就只有背锅一个职能，这时候属于基层没法不软。**
还有一种则是基层日常的软弱，那就是对辖区内安全管理责任的懈怠。这种懈怠乡镇干部有没有习以为常，法不责众，得过且过的心态，肯定是有的，还很普遍。但这里的板子不能都打在乡镇干部身上，很大程度上也是立足于实际情况的。安全生产本身是一个相当专业的领域，我们的不少干部不是不想管，哪怕确实管不过来，他也知道，人命关天，没有什么比这个更重要的，但很多时候确实能力有限，不会管。
我们稍微还能谈管理的，比如说一些小型的工业区，说是管理，但一两个人可能管上百家企业，面面俱到是肯定做不到的，可这样的纯输出部门在资源紧张的乡镇能得到的人员物资是不多的。而这还是比较好的情形，很多二类乡镇，企业可能只有小猫三两只，干部普遍是没有执法权的，一个乡镇可能连执法证都凑不出几张，还分散在不同部门。根本就没有专职的干部，兼职的干部可能一个人代理三四个部门，那就是完全放羊式的。
谈到这里，基层安全生产很多时候显得格外软弱，基层干部是有怨气的。因为不仅仅是不会管，管不过来，也是根本不敢管的问题。基层是人情社会，这就意味着规则往往要让步于关系。大企业虽然惹不起，但他自己有自己的套路，人员反而还好些，反而中小企业对成本的计算则往往到了利令智昏的程度。
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这两个领域其实都反应了同一个问题，我们老说要精简下沉， **但在第一线却明显的是小马拉不动大车。**
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而真正要命的是，随着管理的扁平化，监督力量的下沉，各种一票否决都在使基层斡旋的空间变小，这样的情况下，基层就越来越有一种巧妇难为无米之炊的感慨。反应在基层干部上，就是干部队伍士气不振，得过且过，上级的要求越严格，下级的造假越疯狂。
我们客观的说，有一些负担是基层负担不了的，该垂直管理应该进一步垂直管理，有一些则该强化监督的强化监督。但强化监督的同时，关键是你上级在分摊任务的时候能不能给基层分摊掉责任，
**不要有成绩都是上级的，有责任都是具体执行者的。**
基层背的任务已经很多了，唯独背不起更多的责任，当代基层向上爬的欲望其实并不重，新一代的基层干部其实越来越少上升的冲动，更多是当做一份稳定工作，这种低欲望是整个社会规模的。在这种情况下，再用过去那套激励的办法，没什么大用处，而问题长期得不到解决，干部队伍只能有两种结果，一种是老油条，一种是撂挑子。
但说一千，说一万，我们对基层现在的考评机制是确实有问题的。不能完全以利益导向为中心，要克服过去那种地方公司化的倾向， **重新认知到政府作为政府的职能。**
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